การจัดหาสิ่งสาธารณูปโภคหรือ การจัดให้มีบริการสาธารณะ และการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยกรธรรมชาติ ในรูปแบบสัญญาสัมปทาน
สัญญาทางปกครองเกี่ยวกับสัญญาสัมปทาน/ สัญญาร่วมทุนและสัญญาโครงการขนาดใหญ่เป็นสัญญาทางปกครองเกี่ยวกับการพัสดุประเภทหนึ่งโดยเป็นสัญญาต่างตอบแทนที่ หน่วยงานทางปกครองและเอกชนมีส่วนในการร่วมให้บริการสาธารณะในลักษณะต่าง ๆ เช่น
ก. การทำสัญญาจ้างเอกชนให้บริหารงาน (Contracting-Out) คือการที่หน่วยงานของรัฐทำสัญญาให้เอกชนเป็นผู้บริหารงานแทนและจ่ายค่าจ้างให้แก่เอกชนตามผลงานหรือเหมาจ่าย แต่รัฐยังคงเป็นเจ้าของทรัพย์สินนั้น ซึ่งอาจทำได้ 2 วิธีคือ
1. การจ้างให้บริหารงานเฉพาะงาน (Contract-Out) เป็นการจ้างให้บริหารงานเฉพาะด้านของงานหลักบางส่วน เช่น จ้างซ่อมและบำรุงรักษาลิฟต์เป็นรายปี จ้างเหมาที่ปรึกษาให้ฝึกอบรมพนักงาน เป็นต้น
2. การจ้างให้บริหารกิจการ (Management Contract)เป็นการที่หน่วยงานของรัฐทำสัญญาจ้างเอกชนที่มีทักษะและความรู้ความสามารถในเชิงธุรกิจ มาเป็นผู้บริหารงาน โดยหน่วยงานของรัฐจะทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมดูแลการบริหารและรับผิดชอบเงินทุนในการดำเนินงานรวมถึงภาระหนี้สิน
ข. การทำสัญญาให้เอกชนดำเนินการแทนรัฐ (Turn Key) เป็นการที่หน่วยงานของรัฐให้เอกชนดำเนินการแทนรัฐ โดยเอกชนเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายในการพัฒนาและก่อสร้างจนทรัพย์สินออกมาในรูปแบบที่ตกลงกัน เมื่อเอกชนดำเนินการทำให้เกิดรายได้เป็นระยะเวลาหนึ่ง รัฐในฐานะเป็นเจ้าของทรัพย์สิน จะได้ค่าตอบแทนจำนวนหนึ่งโดยอาจเป็นเงินก้อนหรือเงินรายปีตามที่ตกลงกัน เมื่อสิ้นสุดเวลาตามที่ตกลงกันทรัพย์สินก็จะตกเป็นของรัฐ เช่น โครงการให้เอกชนเช่าลงทุนพัฒนาและประกอบการท่าเทียบเรือตู้สินค้าท่าเทียบเรือB5 ท่าเรือแหลมฉบังของการท่าเรือแห่งประเทศไทย เป็นต้น
ค. การให้เอกชนร่วมลงทุน(Joint-Venture) เป็นกรณีที่รัฐให้สิทธิเอกชนเป็นผู้รับผิดชอบด้านการลงทุน การจัดการและการปฏิบัติงานในกิจการของรัฐ ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ.2556 โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวให้คำนิยามคำว่า “ร่วมลงทุน” หมายความว่า ร่วมลงทุนกับเอกชนไม่ว่าโดยวิธีใดหรือมอบให้เอกชนลงทุนแต่ฝ่ายเดียวโดยวิธีการอนุญาตหรือให้สัมปทานหรือให้สิทธิไม่ว่าในลักษณะใด
ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ.2556 มาตรา ๒๓ บัญญัติว่า “โครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไปหรือมูลค่าที่กําหนดเพิ่มขึ้นโดยกฎกระทรวงต้องดําเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กําหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้” เช่น
- มาตรา ๒๔ ในการเสนอโครงการ หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการตามรายละเอียดที่คณะกรรมการประกาศกําหนด
- มาตรา ๒๕ หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องว่าจ้างที่ปรึกษาเพื่อจัดทํารายงานผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ
- มาตรา ๒๖ ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการต่อรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ
- มาตรา ๒๘ หากโครงการใดจะต้องมีการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินหรืองบประมาณของหน่วยงานเจ้าของโครงการหรือจะต้องมีการก่อหนี้โดยการกู้หรือการค้ำประกันโดยกระทรวงการคลังเพื่อใช้จ่ายในการดําเนินโครงการเมื่อคณะกรรมการให้ความเห็นชอบหลักการของโครงการแล้ว ให้เสนอโครงการนั้นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติโครงการและวงเงินงบประมาณรายจ่ายหรือวงเงินที่จะใช้ในการก่อหนี้ของโครงการนั้น ทั้งนี้ ให้ถือว่าการอนุมัติของคณะรัฐมนตรีเป็นการอนุมัติตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ ในส่วนที่เกี่ยวข้อง แล้วแต่กรณี
ง. การให้สัมปทาน (Concession or Franchising) เป็นกรณีที่รัฐให้สิทธิเอกชนเป็นผู้รับผิดชอบด้านการลงทุน การจัดการและการปฏิบัติงานในทรัพย์สินที่รัฐให้สัมปทาน โดยมีเอกสิทธิ์ผูกขาดในการผลิตหรือการให้บริการสาธารณะหรือสิ่งอันเป็นสาธารณูปโภคแทนรัฐและจัดเก็บค่าบริการได้โดยตรงจากผู้รับบริการและเมื่อทรัพย์สินที่จัดหาหรือก่อสร้างตกเป็นของรัฐตามเงื่อนไขที่ตกลง เช่น แบบ BOT (Build-Operate-Transfer) หรือ BTO (Build-Transfer-Operate) เช่น การลงทุนโครงการทางด่วนขั้นที่ 2 ในรูปแบบ BTO ซึ่งหากมีการลงทุนโครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป ถือเป็นการร่วมลงทุน ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ.2556
ลักษณะของสัญญาสัมปทาน ประกอบด้วยลักษณะสำคัญ 4 ประการคือ
ก. เป็นสัญญาทางปกครองที่หน่วยงานของรัฐอนุญาตให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งโดยทุนของเอกชนเอง ภายใต้ข้อกำหนดและเงื่อนไขที่หน่วยงานทางปกครองกำหนดให้ปฏิบัติเพื่อประโยชน์สาธารณะ
ข. ทรัพย์สินที่ผู้รับสัมปทานนำมาใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะถือเป็นทรัพย์สินของเอกชน จึงไม่ได้รับความคุ้มครองเป็นพิเศษ
ค. หน่วยงานทางปกครองมีอำนาจควบคุมกิจการที่ให้สัมปทาน เนื่องจากกิจการดังกล่าวยังเป็นบริการสาธารณะที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานทางปกครอง
ง. บริการสาธารณะที่หน่วยงานทางปกครองให้เอกชนไปทำนั้น จะต้องไม่เป็นกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคงหรือความปลอดภัยแห่งชาติ โดยส่วนใหญ่เป็นบริการอันเป็นสาธารณูปโภค เช่น การโทรศัพท์เป็นต้น
สิทธิและหน้าที่ของผู้ให้สัมปทาน โดยทั่วไปมี 3 ประการ คือ
ก. สิทธิในการกำกับดูแลและบังคับให้เป็นไปตามสัญญาสัมปทาน เช่น การดำเนินการที่ต่อเนื่อง การไม่ปฏิบัติหรือฝ่าฝืนข้อกำหนดตามสัญญา เป็นต้น วิธีการที่ใช้กำกับควบคุมดูแลโดยทั่วไป ได้แก่
1) การให้เจ้าพนักงานเข้าควบคุมตรวจตรากิจการและผู้รับสัมปทานต้องปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ชอบด้วยกฎหมายและข้อสัญญา
2) การกำหนดให้ผู้รับสัมปทานต้องรายงานผลการดำเนินงานตามระยะเวลาที่กำหนด
3) กำหนดวิธีการบังคับลงโทษต่างๆ เช่น การปรับหรือการเพิกถอนสัมปทาน เป็นต้น
ข. สิทธิในการยกเลิกหรือแก้ไขข้อกำหนดในสัญญาแต่ฝ่ายเดียว
เป็นเอกสิทธิ์ของสัญญาทางปกครองที่อาจยกเลิกหรือแก้ไขสัญญาได้แต่ฝ่ายเดียว แต่ก็ต้องใช้เอกสิทธิ์นี้เมื่อมีเหตุจำเป็นเท่านั้น เช่น ต้องมีเหตุจำเป็นที่ต้องแก้ไขเพื่อให้สอดคล้องกับประโยชน์ของมหาชนหรือการเปลี่ยนแปลงต้องไม่เกินขนาดที่เป็นการเพิ่มภาระให้แก่เอกชนคู่สัญญา เป็นต้นจะใช้เอกสิทธิ์เพื่อแก้ไขเรื่องผลประโยชน์ตอบแทนของคู่สัญญาไม่ได้เช่น
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๔๘/๒๕๕๔ การที่สัญญาทางปกครองมีลักษณะพิเศษที่ให้อำนาจคู่สัญญาฝ่ายปกครองสามารถแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวโดยไม่จำต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยนั้น เป็นข้อกำหนดที่แสดงให้เห็นถึงอำนาจของคู่สัญญาฝ่ายปกครองในอันที่จะแก้ไขเพิ่มเติมได้แต่เพียงฝ่ายเดียว ซึ่งเป็นลักษณะพิเศษประการหนึ่งของสัญญาทางปกครอง แต่การใช้สิทธิของผู้ว่าจ้างดังกล่าวต้องอยู่บนพื้นฐานหลักความจำเป็นและความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาด้วย กล่าวคือ โดยหลักแล้วคู่สัญญาต้องเคารพต่อเจตนาของคู่สัญญาที่มีการกำหนดไว้ในข้อสัญญา ที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายได้ตกลงกันขึ้น ต่อเมื่อมีความจำเป็นเพื่อให้การบริการสาธารณะสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องหรือมิให้ประโยชน์สาธารณะต้องเสียไปเท่านั้น คู่สัญญาฝ่ายปกครองจึงจะมีสิทธิแก้ไขสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียวได้และการแก้ไขสัญญาดังกล่าว ต้องคำนึงถึงดุลยภาพทางการเงินหรือความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วย
ค. หน้าที่ให้ความช่วยเหลือเอกชนในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น การติดต่อกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อขออนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคม เป็นต้น
สิทธิและหน้าที่ของผู้รับสัมปทาน โดยทั่วไป ได้แก่
ก. หน้าที่จะต้องปฏิบัติตามสัญญาด้วยตนเอง เว้นแต่จะได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาหรือตามข้อกำหนดในสัญญา
ข. สิทธิของเอกชนคู่สัญญาในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น สิทธิอันเกี่ยวเนื่องกับการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น สิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ที่ดินและทรัพย์สินของรัฐที่จัดหาให้และสิทธิที่จะได้รับเงินทดแทนพิเศษกรณีหน่วยงานทางปกครองไม่ปฏิบัติตามสัญญาเป็นต้น
การสิ้นสุดของสัญญาสัมปทาน สัญญาย่อมสิ้นสุดเมื่อครบกำหนดเวลาที่สัมปทาน และการเลิกสัมปทาน ซึ่งอาจมีได้หลายกรณี คือ
ก. การบอกเลิกสัญญาโดยคู่สัญญาฝ่ายรัฐ
หน่วยงานของรัฐมีเอกสิทธิ์ในการบอกเลิกสัญญาถือเป็นสิทธิฝ่ายเดียวของหน่วยงานทางปกครอง ที่อาจบอกเลิกสัญญาทางปกครองได้ แม้จะปรากฏว่า คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะมิได้ประพฤติผิดสัญญา แต่หน่วยงานทางปกครองก็ต้องชดใช้ความเสียหายที่เป็นธรรมให้แก่ฝ่ายเอกชน เช่น
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.292/2552 บันทึกข้อตกลงที่พิพาทเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองตกลงมอบหมายให้ผู้ฟ้องคดีจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการให้บริการท่าเทียบเรือโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการคมนาคมและการท่องเที่ยว บันทึกข้อตกลงที่พิพาทจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามนิยามของมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และข้อกำหนดในสัญญาที่กล่าวถึงสิทธิแจ้งเลิกการบริหารจัดการท่าเทียบเรือตำมะลังชั่วคราวโดยมิได้กำหนดเงื่อนไขใดๆ ในการแจ้งเลิกข้อตกลงไว้และกำหนดว่าผู้ฟ้องคดีในฐานะคู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายใดๆ ไม่ได้นั้น เป็นกรณีที่คู่สัญญาได้รับรองถึงการใช้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญาฝ่ายปกครองที่จะยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียวโดยที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมิได้ประพฤติผิดสัญญา อันเป็นอำนาจที่สืบเนื่องมาจากหลักการปรับเปลี่ยนได้ของบริการสาธารณะซึ่งสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามความต้องการของประชาชนหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยหลักการนี้ถือเป็นหลักกฎหมายปกครองทั่วไปเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะและเพื่อให้เป็นไปตามหลักการดังกล่าวคู่สัญญาฝ่ายปกครองอาจใช้เอกสิทธิ์ในการแก้ไขสัญญาฝ่ายเดียวรวมไปถึงการใช้เอกสิทธิ์ยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียวโดยที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมิได้ผิดสัญญา ดังนั้นในการใช้เอกสิทธิ์ยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียว ฝ่ายปกครองไม่อาจใช้อำนาจนี้ได้ตามอำเภอใจแต่จะกระทำได้ก็ด้วยเหตุผลในการปรับปรุงบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้นและเมื่อพิจารณาจากเหตุผลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในการบอกเลิกข้อตกลงดังกล่าวแล้วเห็นว่าเป็นไปเพื่อการปรับปรุงบริการสาธารณะให้เกิดประสิทธิภาพยิ่งขึ้นและเพื่อประโยชน์สาธารณะกรณีจึงมีเหตุผลเพียงพอที่จะใช้เอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองบอกเลิกสัญญาได้แต่ฝ่ายเดียว
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.429/2556 การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดี โดยให้เหตุผลว่าเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ได้นั้นเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาดังกล่าวเป็นการบอกเลิกสัญญาโดยไม่เป็นไปตามเงื่อนไขในสัญญา เพราะไม่ได้เกิดจากความผิดของผู้รับจ้าง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดีได้ เพราะเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่สามารถกระทำได้เพื่อประโยชน์สาธารณะ แม้จะไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในสัญญาก็ตาม เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับหนังสือบอกเลิกสัญญาจากผู้ถูกฟ้องคดีแล้ว สัญญาจ้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นอันเลิกกันแล้วตามมาตรา 386 วรรคหนึ่งแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ข้อเท็จจริงปรากฏต่อมาว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับหนังสือบอกเลิกสัญญาจากผู้ถูกฟ้องคดีแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ 16 มกราคม 2546 เรียกร้องค่าเสียหายจากผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเงิน 407,525 บาท แต่ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิเสธความรับผิดดังกล่าว จึงมีประเด็น ที่ต้องพิจารณาต่อมาเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาหลังการบอกเลิกสัญญา ซึ่งตามสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่ก่อสร้างประปาชนบทและผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี ข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีได้เตรียมการก่อสร้างไปบางส่วนแล้ว ซึ่งการเตรียมการก่อสร้างดังกล่าวถือเป็นการงานที่ผู้ฟ้องคดีทำให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีตามสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหน้าที่ต้องให้ผู้ฟ้องคดีกลับคืนสู่ฐานะเดิมด้วยการใช้เงินตามค่าแห่งการงานของผู้ฟ้องคดี เมื่อค่าซื้อเอกสารประกวดราคาและค่าเดินทางมาซื้อรูปแบบรายการก่อสร้างนั้น เป็นค่าใช้จ่ายก่อนสัญญาเกิดขึ้น ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่มีหน้าที่จะต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดีในส่วนนี้ ส่วนค่าคำนวณแบบและตรวจสถานที่ก่อสร้าง และค่าทดสอบชั้นดิน 3 ครั้ง ครั้งละ 14,000 บาท นั้น เป็นค่าใช้จ่ายจากการงานที่ผู้ฟ้องคดี ได้ทำให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีหลังจากที่ได้ทำสัญญากันแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหน้าที่ต้องใช้เงินค่าการงานดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๓๑๔/๒๕๕๔ สัญญาจ้างขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลและตั้งเครื่องสูบน้ำซัมเมอร์ซิเบิ้ลเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ฟ้องคดีทำการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลและติดตั้งเครื่องสูบน้ำซัมเมอร์ซิเบิ้ล อันเป็นทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะหน่วยงานทางปกครองใช้เป็นเครื่องมือโดยตรงในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนได้ใช้ในสิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต จึงเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งการปฏิบัติตามสัญญาทางปกครองเพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมีอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชนหลายประการ โดยเอกชนคู่สัญญาต้องยอมรับอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครอง สำหรับการบอกเลิกสัญญาทางปกครองนั้น แม้คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมีเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งที่จะบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ก็เนื่องมาจากฝ่ายปกครองมีภาระหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนเป็นหลักและการคุ้มครองประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์ส่วนรวมในการปฏิบัติตามสัญญาทางปกครองจะอยู่เหนือประโยชน์ของปัจเจกบุคคลเสมอ แต่หากการบอกเลิกสัญญาก่อให้เกิดความเสียหายแก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็มีสิทธิเรียกร้องให้ฝ่ายปกครองชดใช้เยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ เพราะฉะนั้น การบอกเลิกสัญญาทางปกครองของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนซึ่งจะทำให้การบริการสาธารณะต้องหยุดชะงักไม่บรรลุวัตถุประสงค์จึงไม่อาจกระทำได้และตามหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการสิ้นสุดของสัญญาทางปกครอง สัญญาทางปกครองอาจสิ้นสุดลงได้ด้วยเงื่อนไขอย่างใดอย่างหนึ่งใน ๒ ประการ ประการแรก สิ้นสุดลงตามปกติเมื่อคู่สัญญาบรรลุวัตถุประสงค์ของสัญญาและประการที่สอง สิ้นสุดลงด้วยการเลิกสัญญา ซึ่งเกิดขึ้นได้ใน ๔ กรณีคือ (๑) โดยความยินยอมของคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย (๒) เมื่อสัญญาเลิกกันโดยปริยาย เช่น มีเหตุสุดวิสัยทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาหมดไป (๓) เมื่อศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญาและ (๔) โดยคู่สัญญาฝ่ายปกครองเลิกสัญญาฝ่ายเดียว ดังนั้น การเลิกสัญญาทางปกครองจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อสัญญาจ้างขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลมิได้มีข้อกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและผู้ฟ้องคดีไม่อาจอ้างบทบัญญัติมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้ เนื่องจากหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองกำหนดให้ฝ่ายปกครองมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ดังนั้น การกล่าวอ้างเหตุที่จะไม่ดำเนินการขุดเจาะบ่อบาดาลต่อไปเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถแสดงใบอนุญาตให้ขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลโดยถือสิทธิตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่ชอบด้วยข้อกำหนดในสัญญาและหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการเกี่ยวกับการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลมานานย่อมมีความเข้าใจเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ในการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลตามพระราชบัญญัติน้ำบาดาล พ.ศ. ๒๕๒๐ เป็นอย่างดี หากจะกล่าวอ้างเหตุดังกล่าวเพื่อไม่ต้องปฏิบัติตามสัญญา ย่อมที่จะต้องกล่าวอ้างเสียตั้งแต่ก่อนเข้าทำสัญญาหรือปฏิเสธที่จะเข้าทำสัญญาเสียตั้งแต่ต้น และกรณีดังกล่าวเป็นกรณีที่สามารถแก้ไขให้ถูกต้องโดยการยื่นขอรับใบอนุญาตจากผู้มีอำนาจได้ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจถือเป็นเหตุที่จะไม่ปฏิบัติตามสัญญาและบอกเลิกสัญญาได้
ข. การเลิกสัญญาโดยฝ่ายเอกชนไม่ปฏิบัติตามข้อกำหนดในสัญญาสัมปทานและศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญาเป็นกรณีการใช้สิทธิในการกำกับกิจการและการลงโทษเอกชนที่ได้รับสัมปทาน
ค. การเลิกสัญญาโดยความยินยอมของคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย เป็นไปตามหลักเจตนาของคู่สัญญา
ง. การเลิกสัญญาโดยปริยายเช่น มีเหตุสุดวิสัยทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาหมดไป
จ. การถอนคืนหรือยกเลิกสัมปทาน เช่น เมื่อรัฐเห็นสมควรที่จะต้องเข้าทำกิจการสาธารณะนั้นเสียเองหรือการเวนคืนสัมปทานภายใต้ข้อกำหนดในสัญญาสัมปทาน เป็นต้น
สัญญาสัมปทานทําไม้ป่าชายเลน เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เช่น
สัญญาสัมปทานจัดเก็บรังนกอีแอ่นระหว่างเอกชน (ผู้ฟ้องคดี) กับ คณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนกอีแอ่นจังหวัดชุมพร (ผู้ถูกฟ้องคดี) เป็นสัญญาสัมปทานที่ อนุญาตให้เอกชนเข้ามาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๐๓/๒๕๕๐)
สัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนเพื่อขยายบริการโทรศัพท์ในเขต โทรศัพท์ภูมิภาค ระหว่างบริษัท ทีทีแอนด์ที จํากัด (มหาชน) กับบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) (องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยเดิม) มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานที่รัฐอนุญาตให้บริษัท ทีทีแอนด์ที จํากัด (มหาชน) เข้าร่วมการงานและร่วมลงทุนในกิจการโทรคมนาคมประเภทโทรศัพท์ พื้นฐานกับบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) ตามพระราชบัญญัติองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๗ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๖๕๙/๒๕๕๑)
สัญญาที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดให้เอกชนเข้าจัดการบริหารและ ดําเนินกิจการท่าเทียบเรือเป็นการชั่วคราว เป็นสัญญาที่ให้เอกชนจัดทําบริการสาธารณะร่วมกับหน่วยงานทางปกครองส่วนท้องถิ่น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครอง สูงสุดที่ ๕๕๙/๒๕๕๕)
สัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนขยายบริการโทรศัพท์ในเขตโทรศัพท์ ภูมิภาคระหว่างองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยกับบริษัทเอกชน เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๗ สัญญานี้ จึงมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ และยังมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานและสัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะ จึงเป็น สัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๒๒/๒๕๕๕)
บริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) ได้จดทะเบียนเป็นบริษัท ตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจํากัด พ.ศ. ๒๕๓๕ มีวัตถุประสงค์ที่สําคัญในการประกอบกิจการโทรคมนาคมและให้บริการทางด้านโทรคมนาคมทุกลักษณะ ประกอบกิจการกระจาย เสียง กิจการดาวเทียมสื่อสาร และให้บริการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการสื่อสาร สัญญาให้ดําเนินการ ให้บริการวิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า ระหว่างบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) กับ บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จํากัด (มหาชน) เป็นสัญญาที่บริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) ตกลงให้บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จํากัด (มหาชน) ดําเนินการจัดให้มีขยายและดําเนินการให้บริการวิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่าในพื้นที่ต่าง ๆ ได้ทั่วประเทศ ตามที่ กําหนดไว้ในสัญญา ตามที่ได้รับอนุญาตจากบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) และ ภายใต้กํากับดูแลของบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) โดยบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็สคอมมูนิเคชั่น จํากัด (มหาชน) ต้องจัดหาเครื่องและอุปกรณ์ทั้งหมด ซึ่งเครื่องและอุปกรณ์ ดังกล่าวจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ของบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) ส่วนบริษัท โทเทิล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จํากัด (มหาชน) จะมีรายได้จากการให้บริการวิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า จากผู้ใช้บริการ และจ่ายผลประโยชน์ตอบแทนให้แก่บริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) ตลอดอายุสัญญาเป็นรายปี มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๒/๒๕๕๖)
สัญญาสัมปทานทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ ถนนวิภาวดีรังสิต ตอนดินแดง-ดอนเมือง เป็นสัญญาทางปกครอง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๖๓/๒๕๕๙)
สัญญาสัมปทานเกี่ยวกับกิจการโทรคมนาคม
การที่องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย (ทศท.) ได้ทําสัญญาร่วมการงานและ ร่วมลงทุนเพื่อขยายบริการโทรศัพท์พื้นฐานในเขตโทรศัพท์ภูมิภาคกับบริษัท ทีทีแอนด์ที จํากัด (มหาชน) แต่ต่อมา ทศท. ได้เปลี่ยนสถานะ เป็นบริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จํากัด (มหาชน) ตามหลักการและแนวทางของพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ถือได้ว่า ทศท. เป็นผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมตามกฎหมายเช่นเดียวกับผู้ประกอบ กิจการโทรคมนาคมรายอื่น และมี กทช. เป็นผู้มีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายในการควบคุมและกํากับดูแล ดังนั้น อํานาจของ ทศท. ในการกํากับดูแลบริษัท ทีทีแอนด์ที จํากัด (มหาชน) ให้ปฏิบัติตามสัญญาฯ ในส่วนที่เป็นอํานาจหน้าที่ของ กทช. จึงหมดสิ้นไป โดยผลของกฎหมาย บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จํากัด (มหาชน) จึงต้องระงับการใช้อํานาจ กํากับดูแลการประกอบกิจการโทรคมนาคมที่มีต่อบริษัท ทีทีแอนด์ที จํากัด (มหาชน) (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.535/2551)
การที่คณะกรรมการสรรหา กทช. ไม่ได้กําหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือก บุคคลที่สมควรได้รับการเสนอชื่อเป็น กทช. ที่แน่นอนชัดเจน แต่ใช้วิธีการกําหนด หลักเกณฑ์ขึ้นเป็นครั้งคราวแล้วเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ใหม่ตามความต้องการของตน แสดงให้เห็นถึงการไม่เคารพหลักเกณฑ์ที่ตนเองตั้งขึ้น ความบกพร่องดังกล่าวทําให้ กระบวนการคัดเลือกขาดความน่าเชื่อถือ และอาจนําไปสู่การดําเนินการที่มีลักษณะของ การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม หรือการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ หรือโดยไม่สุจริต
การที่กฎหมายกําหนดให้คําวินิจฉัยของคณะกรรมการใดถือเป็นที่สุดนั้น ย่อมหมายถึงความเป็นที่สุดหรือเสร็จเด็ดขาดเฉพาะแต่ในฝ่ายบริหาร ดังนั้น คําวินิจฉัย ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงถูกตรวจสอบโดยศาลปกครองได้ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๔/๒๕๕๕)
โดยที่สัญญาเข้าร่วมและดําเนินโครงการให้บริการส่งวิทยุโทรทัศน์ประเภท บอกรับเป็นสมาชิกระบบ IMDS ระหว่างกรมประชาสัมพันธ์กับผู้ฟ้องคดี มีข้อกําหนดให้ ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้รับผิดชอบในการดําเนินการจัดตั้งสถานีวิทยุโทรทัศน์พร้อมให้บริการ ด้วยตนเองและรับผิดชอบต่อผู้บริโภคในนามของผู้ฟ้องคดีเอง โดยผู้ฟ้องคดีต้องจัดหา ทรัพย์สินเพื่อดําเนินการตามสัญญา และโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินนั้นทั้งหมดให้แก่ กรมประชาสัมพันธ์ รวมทั้งต้องแบ่งผลประโยชน์ให้แก่กรมประชาสัมพันธ์เป็นรายปี จึงเป็นกรณีที่กรมประชาสัมพันธ์ตกลงให้ผู้ฟ้องคดีจัดตั้งสถานีวิทยุโทรทัศน์และใช้ คลื่นความถี่ที่กรมประชาสัมพันธ์ได้รับจัดสรรจากสํานักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติเพื่อประกอบกิจการให้บริการส่งวิทยุโทรทัศน์ประเภทบอกรับเป็นสมาชิก โดยกรมประชาสัมพันธ์ไม่ได้ดําเนินการจัดตั้งสถานีวิทยุโทรทัศน์ และใช้คลื่นความถี่นั้นเอง จึงต้องถือว่าผู้ฟ้องคดีอยู่ในฐานะเป็นผู้ใช้ความถี่วิทยุ ซึ่งมีหน้าที่ต้องเสียค่าตอบแทนในการใช้ความถี่วิทยุตามที่พระราชบัญญัติวิทยุคมนาคม พ.ศ. ๒๔๙๘ ประกอบกับประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง กําหนดให้ผู้ใช้ความถี่วิทยุ ต้องเสียค่าตอบแทนในการใช้ความถี่วิทยุ ลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๓๙ กําหนด
ส่วนกรณีที่เลขาธิการคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติมีคําสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชําระค่าตอบแทนการใช้ความถี่วิทยุเพิ่ม ในอัตราร้อยละ ๑ ของค่าตอบแทนการใช้ความถี่วิทยุที่ต้องชําระต่อวันนั้น เป็นการใช้อํานาจออกคําสั่งทางปกครอง มิใช่กรณีการเรียกเบี้ยปรับหรือค่าปรับตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีในฐานะเป็นผู้ใช้ความถี่วิทยุจึงต้องผูกพันและมีหน้าที่ต้องชําระค่าตอบแทนการใช้ความถี่วิทยุเพิ่มดังกล่าว ศาลไม่อาจใช้ดุลพินิจพิจารณากําหนดใหม่ได้ตามมาตรา ๒๘๓ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 138/2555)
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มีเจตนารมณ์ที่จะให้ คลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม เป็นทรัพยากรของชาติ และการใช้ทรัพยากรนี้ก็ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยจะกําหนดให้มีองค์กรที่เป็นอิสระทําหน้าที่ในการจัดสรรตลอดจนถึงการกํากับดูแล การประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ซึ่งการดําเนินการข้างต้นต้องคํานึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับ ท้องถิ่น ทั้งในด้านการศึกษาวัฒนธรรม ความมั่นคงของรัฐ และประโยชน์สาธารณะอื่น รวมทั้งการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม อย่างไรก็ตาม ในการดําเนินการดังกล่าวนั้น จะต้องให้ความคุ้มครองถึงการอนุญาตสัมปทาน หรือสัญญาที่เกี่ยวกับการประกอบกิจการ โทรคมนาคมที่มีอยู่เดิม โดยกําหนดว่ากฎหมายที่จะตราขึ้นมาใหม่จะต้องไม่กระทบกระเทือน ถึงการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาที่มีผลสมบูรณ์อยู่เดิม ก่อนที่กฎหมายที่ตราขึ้นใหม่ มีผลใช้บังคับ ซึ่งมาตรา ๘๐ และมาตรา ๘๐/๑ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการ โทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ก็ได้บัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้ที่ได้รับอนุญาตสัมปทานหรือสัญญาซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญดังกล่าว เมื่อสัญญาระหว่างการสื่อสารแห่งประเทศไทย (กสท.) กับผู้ประกอบการที่จัดทํา ขึ้นก่อนมีการตราพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคมฯ เป็นสัญญาที่ กสท. ให้ผู้ประกอบการดังกล่าวดําเนินการให้บริการวิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า อันเป็นการ ดําเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมและธุรกิจอื่นที่ต่อเนื่อง ใกล้เคียงกัน โดยมีลักษณะเป็นการร่วมการงานหรือสมทบกับบุคคลอื่นเพื่อประโยชน์ แห่งกิจการของ กสท. อันเป็นอํานาจของ กสท. ตามมาตรา ๗ ประกอบมาตรา ๑๐ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ ซึ่งการดําเนินการ ของผู้ประกอบการเป็นการประกอบกิจการที่มีลักษณะที่เป็นผู้ให้บริการด้านกิจการ โทรคมนาคมแก่บุคคลอื่นทั่วไป จึงถือเป็นการประกอบกิจการโทรคมนาคมตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคมฯ ดังนั้น ผู้ประกอบการดังกล่าว จึงเป็นผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมที่ได้รับอนุญาตอยู่แล้วก่อนวันที่พระราชบัญญัติ การประกอบกิจการโทรคมนาคมฯ ใช้บังคับ สิทธิของผู้ประกอบการดังกล่าวจึงยังคงมีอยู่ และได้รับการคุ้มครองให้สามารถประกอบกิจการตามที่ได้รับจากสัญญาเดิมนั้น ต่อไปจนกว่าสัญญาจะสิ้นสุดลง และถือได้ว่าผู้ประกอบการดังกล่าวเป็นผู้ที่มีสิทธิ หน้าที่และความรับผิดชอบเช่นเดียวกับผู้รับใบอนุญาตตามมาตรา ๔๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคมฯ ประกอบข้อ ๔ ของประกาศ กทช. เรื่อง หลักเกณฑ์เพิ่มเติมในการจัดสรรเลขหมายโทรศัพท์ชั่วคราว (ฉบับที่ ๒) สําหรับบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่จาก ๙ หลักเป็น ๑๐ หลัก ดังนั้น บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) ผู้รับใบอนุญาตที่มีเครือข่ายโทรคมนาคม ซึ่งรับอํานาจหน้าที่มาจาก ทศท. จึงมีหน้าที่ต้องยินยอมให้ผู้ประกอบการดังกล่าวเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมของตน ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๕ วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติประกอบกิจการโทรคมนาคมฯ(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 864/2559)
1. การดําเนินการสรรหา กสช.
กระบวนการสรรหากรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) เป็นการกระทําทางปกครอง ถ้ามีกรรมการสรรหา กสช. คนใดมีเหตุแห่งความไม่เป็นกลาง เช่น เป็นผู้มีส่วนได้เสียกับผู้สมัครเป็น กสช. เป็นต้น กรรมการสรรหาที่ ถูกกล่าวหาจะต้องหยุดการพิจารณาและให้คณะกรรมการที่เหลือมีมติว่า กรรมการคนนั้นจะมีอํานาจพิจารณาคัดเลือก กสช. ต่อไปได้หรือไม่ หากไม่ดําเนินการเช่นนั้นแต่กลับพิจารณาคัดเลือก กสช. ต่อไป ย่อมเป็นการไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกําหนดอันมีผลทําให้การสรรหาที่ได้กระทําไปไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 4/2546)
การที่กรรมการสรรหากรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ แห่งชาติ (กสช.) และผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อเป็น กสช. บางคน พ้นจากการเป็นกรรมการและ ผู้ถือหุ้นในบริษัทที่ประกอบธุรกิจด้านกิจการกระจายเสียงและกิจการวิทยุโทรทัศน์เป็นเวลานานพอสมควร ความสัมพันธ์ทางธุรกิจดังกล่าวจึงได้หมดสิ้นไปแล้ว ก่อนที่จะร่วมเป็นคณะกรรมการหรือได้รับการเสนอชื่อเป็น กสช.
การที่สํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรีทราบว่าผู้แทนองค์กรเอกชน ที่ได้รับการคัดเลือกเป็นกรรมการสรรหา กสช. พ้นสภาพความเป็นผู้แทนขององค์กรนั้นแล้ว แต่ไม่ได้จัดให้มีการคัดเลือกกรรมการสรรหา กสช. ในกลุ่มผู้แทนองค์กรเอกชน แทนบุคคลดังกล่าว ย่อมทําให้คณะกรรมการสรรหา กสช. ไม่ครบองค์ประกอบตามกฎหมาย
บุคคลที่สมควรได้รับการเสนอรายชื่อเป็น กสช. จะต้องพิจารณาจากบุคคล ที่มีความรู้ความเข้าใจ ความเชี่ยวชาญ หรือประสบการณ์ทางด้านต่าง ๆ เป็นที่ตั้ง และเสริมด้วยการที่มีความรู้ความเข้าใจ ความเชี่ยวชาญ หรือประสบการณ์ด้านต่าง ๆ อันเป็นประโยชน์ต่อกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ การที่คณะกรรมการสรรหา กสช. คัดเลือกบุคคลที่สมควรได้รับการเสนอรายชื่อเป็น กสช. จากผู้ที่มีคุณสมบัติไม่ตรง กับที่กฎหมายบัญญัติไว้จึงเป็นการกระทําที่ไม่ถูกต้อง
2. กรณีเกี่ยวกับการสรรหากรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ
ระยะเวลาการดําเนินการคัดเลือกกรรมการกิจการโทรคมนาคมตามที่มาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกํากับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๓ กําหนดให้ดําเนินการภายในสามสิบวัน นับแต่วันที่กรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติพ้นจากตําแหน่ง เป็นเพียงระยะเวลา ที่กฎหมายกําหนดเพื่อเร่งรัดการปฏิบัติงานให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องเริ่มดําเนินการตามกฎหมายภายในสามสิบวันนับแต่วันที่กรรมการกิจการโทรคมนาคม แห่งชาติพ้นจากตําแหน่ง มิใช่ระยะเวลาที่กฎหมายกําหนดให้ต้องกระทําการให้เสร็จสิ้น ภายในระยะเวลาดังกล่าว ดังนั้น เมื่อหน่วยธุรการในการดําเนินการสรรหาและคัดเลือก กรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติได้ดําเนินการจัดให้มีคณะกรรมการสรรหา คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติภายในสามสิบวันนับแต่วันที่กรรมการกิจการ โทรคมนาคมแห่งชาติพ้นจากตําแหน่งโดยการลาออก และกรรมการสรรหาฯ ได้ดําเนิน กระบวนการคัดเลือกผู้ที่สมควรได้รับการเสนอรายชื่อเป็นกรรมการกิจการโทรคมนาคม แห่งชาติตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดมาอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งได้รายชื่อบุคคล ที่สมควรได้รับการเสนอรายชื่อเป็นกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติเป็นจํานวน สองเท่าของจํานวนกรรมการที่จะได้รับแต่งตั้ง และได้นํารายชื่อดังกล่าวเสนอต่อ ประธานวุฒิสภาเพื่อมีมติเลือกผู้ได้รับการเสนอรายชื่อเป็นกรรมการกิจการโทรคมนาคม แห่งชาติ แม้คณะกรรมการสรรหาฯ จะใช้เวลาในการคัดเลือกเกินกว่าสามสิบวันก็หามีผล ทําให้การสรรหาและคัดเลือกกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติตามคดีนี้เป็นการดําเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.417/2559)
3. อำนาจหน้าที่ กสช.ในการกำกับกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์
1. กรณีเกี่ยวกับการแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาเข้าร่วมงานและดําเนินการสถานีวิทยุ โทรทัศน์ระบบยูเอช เอฟโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
การจัดทําสัญญาให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทําบริการสาธารณะ ในกิจการที่มีวงเงินหรือทรัพย์สินตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป รวมทั้งการแก้ไขเพิ่มเติมส่วนที่เป็นสาระสําคัญของสัญญาดังกล่าว หน่วยงานทางปกครองเจ้าของโครงการ ต้องดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดไว้เพื่อให้คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหารให้ความเห็นชอบก่อนมีการลงนามในสัญญาตามมาตรา ๒๑๑๙ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ ไม่เช่นนั้นข้อสัญญาดังกล่าวย่อมไม่มีผลผูกพันรัฐตามกฎหมาย
(คําพิพากษาศาลปกครอง สูงสุดที่ อ.๓๔๔/๒๕๕๙)
2. คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช. มีอํานาจที่จะออกประกาศกําหนดมาตรการเพื่อกํากับดูแลการประกอบกิจการ โทรทัศน์เพื่อให้ผู้ใช้บริการได้รับความเป็นธรรม และส่งเสริมคุ้มครองสิทธิของคนพิการและคนด้อยโอกาสให้เข้าถึงหรือรับรู้และใช้ประโยชน์จากรายการของกิจการกระจายเสียงและ กิจการโทรทัศน์ได้ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๗ วรรคหนึ่ง (๖) และ (๒๔) แห่งพระราชบัญญัติ องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกํากับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ ประกอบกับมาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติ การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการ โทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์รายการโทรทัศน์สําคัญที่ให้เผยแพร่ได้เฉพาะ ในบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไป พ.ศ. ๒๕๕๕ แม้จะมีกรณีที่เป็นการจํากัดสิทธิของ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรทัศน์ที่ไม่ใช้คลื่นความถี่ โดยมีผลทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจเผยแพร่รายการแข่งขันฟุตบอลโลกรอบสุดท้าย ทางโทรทัศน์ที่ไม่ใช้คลื่นความถี่ได้ก็ตาม แต่ก็เป็นการกระทําโดยอาศัยอํานาจ ตามบทบัญญัติของกฎหมาย ประกอบกับการออกประกาศดังกล่าวมีเจตนารมณ์ เพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ และมิได้มีลักษณะเป็นการดําเนินการเกินไปกว่า ความจําเป็นและไม่กระทบกระเทือนสาระสําคัญแห่งสิทธิของผู้ฟ้องคดี กรณีจึงไม่อาจ รับฟังได้ว่าประกาศที่พิพาทขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ตาม การออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองนั้น เหตุแห่งความไม่ชอบ ด้วยกฎหมายย่อมหมายความรวมถึงการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบด้วย เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่า ขณะพิจารณาออกประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และ กิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์รายการโทรทัศน์สําคัญที่ให้เผยแพร่ได้ เฉพาะในบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไป พ.ศ. ๒๕๕๕ ความปรากฏต่อ กสทช. แล้วว่า ผู้ฟ้องคดีได้ลิขสิทธิ์การถ่ายทอดรายการแข่งขันฟุตบอลโลกรอบสุดท้ายในปี ค.ศ. ๒๐๑๔ กสทช. จึงสมควรต้องใช้ดุลพินิจในการออกประกาศดังกล่าวให้สอดคล้องกับ ความเป็นจริงและผลกระทบต่อผู้ฟ้องคดีผู้ทรงสิทธิในรายการดังกล่าวอยู่ในเวลานั้น ก่อนที่จะออกประกาศที่พิพาท การที่ไม่มีการพิจารณากรณีดังกล่าวก่อนออกประกาศฯ และได้มีการนําข้อกําหนดตามข้อ ๓ ประกอบกับรายการลําดับที่ ๒ ของภาคผนวก ตามประกาศฯ ที่กําหนดให้การแข่งขันฟุตบอลโลกรอบสุดท้าย (FIFA World Cup Final) เป็นรายการโทรทัศน์ที่สามารถให้บริการแก่ประชาชนได้ภายใต้การให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปเท่านั้น มาใช้บังคับกับผู้ฟ้องคดีซึ่งได้รับสิทธิในการแพร่ภาพและเสียง การแข่งขันฟุตบอลโลกรอบสุดท้ายปี ค.ศ. ๒๐๑๔ อยู่แล้วในขณะที่ออกประกาศดังกล่าว จึงไม่เป็นธรรมกับผู้ฟ้องคดีและเป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีย่อมไม่ควร นําประกาศฯ มาใช้กับผู้ฟ้องคดีในคดีนี้ได้ แต่ประกาศดังกล่าวยังคงมีผลใช้บังคับ เป็นการทั่วไปกับกรณีอื่นอันเป็นการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะอยู่เช่นเดิม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๑๕/๒๕๕๗)
3. ตามมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งบัญญัติว่า “บุคคล” ย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น... คําว่า “บุคคล” นั้น หมายความถึงบุคคลโดยทั่วไป ไม่เฉพาะแต่สื่อมวลชน ดังนั้น นิติบุคคล ประเภทบริษัทจํากัดซึ่งเป็นคู่สัญญาเช่าเวลาจัดรายการโฆษณาสินค้าและบริการธุรกิจ ทางสถานีวิทยุโทรทัศน์ กับกรมประชาสัมพันธ์ ซึ่งเป็นบุคคลโดยทั่วไป จึงมีเสรีภาพ ในการแสดงความคิดเห็นผ่านทางรายการที่ออกอากาศทางสถานีของกรมประชาสัมพันธ์ โดยได้รับความคุ้มครองตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ การจํากัดเสรีภาพ ในการแสดงความคิดเห็นผ่านรายการดังกล่าวจะกระทํามิได้ เว้นแต่มีกฎหมายให้อํานาจไว้เป็นการเฉพาะ เพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐหรือกรณีอื่นตามที่บัญญัติไว้ ในมาตรา ๔๕ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ
ดังนั้น เมื่อพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๑ กําหนดห้ามมิให้ผู้ประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ออกอากาศรายการที่มีเนื้อหาสาระที่ก่อให้เกิดการล้มล้างการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือที่มีผลกระทบต่อความมั่นคง ของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือมีการกระทํา ซึ่งเข้าลักษณะลามกอนาจาร หรือมีผลกระทบต่อการก่อให้เกิดความเสื่อมทราม ทางจิตใจหรือสุขภาพของประชาชนอย่างร้ายแรง หากฝ่าฝืนมีโทษปรับทางปกครอง ซึ่งบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวออกโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และยังไม่มีคําวินิจฉัย ของศาลรัฐธรรมนูญที่วินิจฉัยว่าบทบัญญัติดังกล่าวขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย การจํากัดสิทธิเสรีภาพตามพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงมีผลบังคับได้ ตามกฎหมาย กรมประชาสัมพันธ์ซึ่งเป็นผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์จึงต้องถูกจํากัดสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นตามที่มาตรา ๔๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ กําหนดไว้ด้วย รวมถึงผู้จัดรายการที่ออกอากาศ ในนามของกรมประชาสัมพันธ์ก็ต้องถูกจํากัดสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น ด้วยเช่นเดียวกัน
เมื่อกรมประชาสัมพันธ์ต้องถูกจํากัดสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ ด้วย กรมประชาสัมพันธ์จึงย่อมมีสิทธิ ตรวจสอบรายการที่จะออกอากาศทางสถานีวิทยุโทรทัศน์ของกรมประชาสัมพันธ์ เพื่อมิให้มีการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการ โทรทัศน์ฯ ได้ ดังนั้น การที่กรมประชาสัมพันธ์มีคําสั่งให้ผู้เช่าเวลาจัดรายการทางสถานีวิทยุโทรทัศน์กรมประชาสัมพันธ์ระงับการออกอากาศรายการของผู้เช่า เนื่องจากเห็นว่าเนื้อหารายการมีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ขัดต่อความสงบ เรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน จึงสามารถกระทําได้โดยชอบด้วยกฎหมาย และโดยชอบตามสัญญา กรมประชาสัมพันธ์ไม่จําต้องชําระค่าเสียหายจากการใช้สิทธิ ระงับการออกอากาศรายการของผู้เช่าแต่อย่างใด (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.538/2558)
4. คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติ การกําหนดคลื่นความถี่และ หลักเกณฑ์การใช้คลื่นความถี่สําหรับกิจการวิทยุสมัครเล่นจึงต้องเกิดประโยชน์สูงสุด สําหรับพนักงานวิทยุสมัครเล่นทุกคน และเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกิจการ วิทยุสมัครเล่นในการเสริมสร้างประโยชน์ต่อสังคมและความปลอดภัยของประเทศชาติ ใช้เป็นข่ายสื่อสารสาธารณะสํารองในยามฉุกเฉินหรือเกิดภัยพิบัติ การใช้คลื่นความถี่ ของพนักงานวิทยุสมัครเล่นทุกคนจึงมีสิทธิใช้คลื่นความถี่ตามที่กฎหมายกําหนด อย่างเท่าเทียมกัน ไม่อาจกีดกันพนักงานวิทยุสมัครเล่นให้เข้าใช้คลื่นความถี่ในช่องใด ช่องหนึ่งที่สงวนไว้สําหรับพนักงานวิทยุสมัครเล่นเฉพาะกลุ่มบุคคลได้ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ภายหลังจากที่เจ้าหน้าที่ผู้มีอํานาจหน้าที่ในการควบคุม กํากับดูแลการใช้ช่องสัญญาณและความถี่ของพนักงานวิทยุสมัครเล่นได้รับ เรื่องร้องเรียนว่า มีพนักงานวิทยุสมัครเล่นแย่งใช้ช่องสัญญาณในการติดต่อสื่อสาร หรือใช้ช่องสัญญาณในลักษณะยึดถือครอบครองเฉพาะกลุ่ม เจ้าหน้าที่จึงได้ดําเนินการ ตรวจสอบ แม้จะไม่ได้ความว่ามีการกระทําผิดในข้อหาที่มีการร้องเรียน แต่ก็ได้มี การตักเตือนพนักงานวิทยุสมัครเล่นรายที่ถูกร้องเรียน กรณีถือได้ว่า เจ้าหน้าที่ ใช้อํานาจและปฏิบัติหน้าที่ในการควบคุมกํากับดูแลการใช้ช่องสัญญาณและความถี่ ของพนักงานวิทยุสมัครเล่นแล้ว(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.246/2557)
๑) สัญญาสัมปทานทําไม้ ป่าชายเลน
การที่หน่วยงานทางปกครองผู้ให้สัมปทานตามสัญญาสัมปทานทําไม้ป่าชายเลน มีคําสั่งให้ผู้รับสัมปทานระงับการทําไม้ รวมทั้งไม่ส่งมอบพื้นที่ป่าให้ผู้รับสัมปทานเข้าทําไม้ตามสัญญาสัมปทานดังกล่าว โดยไม่มีเหตุผลที่จะอ้างได้ตามข้อสัญญาหรือตามกฎหมาย หน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นคู่สัญญาสัมปทานจึงต้องชดใช้ค่าเสียหายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดําเนินการทําไม้ตามสัญญาสัมปทานให้แก่ผู้รับสัมปทาน
ส่วนเงินชดเชยความเสียหายจากการที่ ผู้ฟ้องคดีต้องขาดผลประโยชน์อันพึ่งได้ ที่เป็นผลกําไรในปีสัมปทานที่เหลืออยู่ตามสัญญานั้น มาตรา ๖๔ สัตต (๓) แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช ๒๔๕๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกําหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช ๒๔๘๔ พ.ศ. ๒๕๓๒ กําหนด ห้ามมิให้มีการจ่ายเงินชดเชยเพื่อผลกําไรหรือผลประโยชน์ใดๆ ที่ผู้รับสัมปทานคาดว่าจะได้รับ จากการทํากิจการที่ได้รับสัมปทาน ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิได้รับเงินชดเชยในส่วนนี้ สําหรับคําขอ ให้เพิกถอนคําสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ให้ผู้ฟ้องคดีชําระค่าธรรมเนียมต่างๆ ที่เกิดขึ้นภายหลังการ ผิดสัญญาสัมปทานนั้น คําสั่งดังกล่าวเป็นเพียงหนังสือบอกกล่าวทวงถามให้ชําระหนี้ หากผู้ฟ้องคดี ไม่ชําระหนี้คงมีผลทําให้ผู้ฟ้องคดีตกเป็นผู้ผิดนัดชําระหนี้เท่านั้น ไม่ใช่คําสั่งที่มีผลบังคับต่อผู้ฟ้องคดี จึงยังไม่ถือว่าคําสั่งดังกล่าวทําให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย พิพากษาให้ ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายต่างๆ จากการมีคําสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการทําไม้ตามสัญญา สัมปทานทําไม้ป่าชายเลน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๗๔/๒๕๕๙ ที่ อ.๔๕/๒๕๔๙ และที่ อ.๓๒๔/๒๕๕๕)
๒) ผู้รับสัมปทานชําระหนี้เนื่องจากไม่ดําเนินการปลูกป่าทดแทนตามสัญญา
การที่หน่วยงานทางปกครองผู้ให้สัมปทานตามสัญญาสัมปทานทําไม้ ป่าชายเลนเรียกให้ผู้รับสัมปทานชําระหนี้เนื่องจากไม่ดําเนินการปลูกป่าทดแทน ตามสัญญา นั้นเมื่อปรากฏว่าผู้รับสัมปทานได้มอบอํานาจให้เอกชนเข้าไปดําเนินการปลูก และบํารุงป่าตามสัญญาแทนแล้ว ย่อมถือว่าเป็นการปฏิบัติตามข้อกําหนดในสัญญา สัมปทาน อีกทั้ง เมื่อข้อเท็จจริงจากคําชี้แจงของเจ้าหน้าที่บริหารงานป่าไม้ในสังกัดของกระทรวง ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ผู้ฟ้องคดีที่ ๒) ซึ่งเคยปฏิบัติหน้าที่หัวหน้าหน่วยจัดการ ป่าชายเลน อันเป็นผู้แทนของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในการควบคุมดูแลการทําไม้ป่าชายเลนตามเงื่อนไข ของสัญญาสัมปทานปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีดําเนินการปลูกและบํารุงป่าตามข้อ ๑๑ (๑) และ (๒) ของสัญญาสัมปทาน ตั้งแต่แปลงที่ ๑ ถึงแปลงที่ ๑๑ เรียบร้อยแล้ว โดยในแปลงที่ ๑๑ นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้มอบอํานาจให้เจ้าหน้าที่บริหารงานป่าไม้ในสังกัดของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ดําเนินการ ปลูกและบํารุงป่าตามธรรมชาติแทนผู้ถูกฟ้องคดีปรากฏหลักฐานตามหนังสือมอบอํานาจ ดังนั้น เมื่อไม่ปรากฏพยานหลักฐานอื่นใดแสดงให้เห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ดําเนินการปลูกและบํารุงป่า ภายในเขตป่าสัมปทาน แปลงที่ ๑๑ ตามเงื่อนไขของสัญญาสัมปทาน กรณีจึงรับฟังไม่ได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทําผิดข้อกําหนดของสัญญาสัมปทานทําไม้ป่าชายเลน พิพากษายกฟ้อง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๑๒/๒๕๕๐)
1. การนับระยะเวลาการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาสัมปทานที่กำหนดให้ชำระเป็นรายปี ถือว่า ผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีในวันถัดจากวันครบกําหนด ชําระหนี้ในแต่ละรอบปีสัมปทาน
เมื่อตามข้อ ๑๐ วรรคสอง ของสัมปทานทําไม้ป่าชายเลนกําหนดให้ ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับสัมปทานต้องชําระเงินค่าเปิดป่าต่างหากจากเงินค่าภาคหลวง โดยให้ชําระร้อยละยี่สิบห้าในวันที่รับสัมปทาน จํานวนเงินที่เหลือให้เฉลี่ยชําระเป็นรายปีตามระยะเวลา ของสัมปทาน และในปีแรกให้ชําระภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับสัมปทาน ส่วนในปีต่อไป ให้ชําระเป็นรายปีภายในเดือนแรกของรอบปีสัมปทานทุกปี ณ สํานักงานป่าไม้จังหวัดที่สัมปทาน ตั้งอยู่ ดังนั้น เมื่อวันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๓๑ เป็นวันสัมปทาน เดือนแรกของรอบปีสัมปทาน จึงเป็นวันที่ ๑๐ มีนาคม ถึง ๙ เมษายน ของปีถัดไปทุกปี การที่สัมปทานได้กําหนดให้ชําระ ค่าเปิดป่าโดยให้ชําระส่วนที่เหลือเป็นรายปี จึงถือว่าได้กําหนดเวลาชําระหนี้ไว้แน่นอน เมื่อสัญญาสัมปทานพิพาทมีกําหนด ๑๕ ปี โดยมีระยะเวลาตั้งแต่วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๓๑ ถึงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๖ โดยผู้ถูกฟ้องคดีค้างชําระค่าเปิดป่าในรอบปีที่ ๑๓ ถึงปีที่ ๑๔ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เดิม) ซึ่งเป็น ผู้ให้สัมปทานย่อมมีสิทธิเรียกร้องและบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีชําระหนี้ได้นับถัดจากวันครบกําหนด เวลาดังกล่าวในแต่ละรอบปีสัมปทานโดยมิต้องทวงถาม เมื่อหนี้ค่าเปิดป่าในรอบปีสัมปทาน ที่ ๑๓ ถึงกําหนดชําระในวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๔๓ ซึ่งเกิดขึ้นก่อนศาลปกครองเปิดทําการ ผู้ฟ้องคดีจึงชอบที่จะใช้สิทธิยื่นฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษา อยู่ในขณะนั้นภายในอายุความตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่เมื่อศาลปกครอง เปิดทําการและอายุความฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมยังไม่ครบกําหนด กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ จึงต้องยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายในหนึ่งปีตั้งแต่วันที่ศาลเปิดทําการ คือ ภายในวันที่ 4 มีนาคม ๒๕๕๔ เมื่อกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ในวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๕๖ จึงเป็นการยื่นฟ้องเมื่อพ้นกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีแล้ว สําหรับเหตุผิดนัดชําระหนี้ค่าเปิดป่าในรอบปีสัมปทานที่ ๑๔ และปีที่ ๑๕ ซึ่งหนี้ส่วนนี้จะต้อง ชําระในเดือนแรกของรอบปีสัมปทานที่ ๑๔ และปีที่ ๑๕ คือ ภายในวันที่ 6 เมษายน ๒๕๕๔ และวันที่ 6 เมษายน ๒๕๕๕ ตามลําดับ
การที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ยื่นฟ้องคดีนี้เมื่อวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๕๖ จึงเป็นการยื่นฟ้องเมื่อพ้นกําหนดระยะเวลาหนึ่งปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ อย่างไรก็ตาม ในระหว่างการพิจารณาคดีนี้ ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ การฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองฯ จึงต้องยื่นฟ้องภายในห้าปีนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี ดังนั้น เมื่อนับแต่วันที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จนถึงวันยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองชั้นต้น จึงยังไม่พ้นระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติฯ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ (คําพิพากษาศาลปกครอง สูงสุดที่ อ.๙๕/๒๕๕๔)
2. กรณีผู้ให้สัมปทาน มีคำสั่งยกเลิกสัมปทาน
กรณีบริษัท ศ. ได้รับสัมปทานทําไม้หวงห้ามธรรมดานอกจากไม้สัก กับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จํานวน ๔ สัมปทาน มีกําหนดระยะเวลา ๓๐ ปี นับตั้งแต่วันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๖ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๖ ต่อมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๓๑ พฤศจิกายน ๒๕๓๑ ว่า รัฐบาลมีนโยบายที่จะระงับการทําไม้ในเขตป่าสัมปทานทั้งสิ้น ที่มีอยู่ขณะนั้น และมีพระราชกําหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช ๒๕๕๔ พ.ศ. ๒๕๓๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์จึงมีคําสั่งลงวันที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๓๒ โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีให้สัมปทานทําไม้หวงห้ามทุกชนิด (เว้นสัมปทาน ทําไม้ป่าชายเลน) ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช ๒๔๘๔ ทุกสัมปทานสิ้นสุดลงทั้งแปลง และมีหนังสือลงวันที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๓๒ แจ้งให้บริษัท ศ. ทราบว่า สัมปทานป่าไม้หวงห้าม ธรรมดานอกจากไม้สักที่บริษัท ศ. เป็นผู้รับสัมปทานทุกสัมปทานสิ้นสุดตามคําสั่งดังกล่าว และให้บริษัท ศ. หยุดการทําไม้โดยสิ้นเชิง และทันทีที่ได้รับหนังสือฉบับนี้ พร้อมทั้ง ให้เคลื่อนย้ายอุปกรณ์การทําไม้และคนงานออกจากป่า ต่อมา บริษัท ศ. ได้มีคําขอให้อธิบดี กรมป่าไม้ถอนเงินค่าประกันความผิดตามเงื่อนไขสัมปทานและเงินค่าธรรมเนียมรายต้นคืน และบริษัท ศ. ได้เป็นโจทก์ยื่นฟ้องเรียกเงินดังกล่าวต่อศาลแพ่ง โดยศาลอุทธรณ์มีคําพิพากษายืน ตามคําพิพากษาของศาลแพ่งที่พิพากษายกฟ้องบริษัท ศ. ต่อมา บริษัท ศ. มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๔ ถึงอธิบดีกรมป่าไม้ขอถอนเงินค่าประกันความผิดตามเงื่อนไขสัมปทาน และเงินค่าตอบแทนไม้รายต้นดังกล่าวอีกครั้ง อธิบดีกรมป่าไม้มีหนังสือลงวันที่ 4 ธันวาคม ๒๕๕๔ แจ้งกับบริษัท ศ. ว่าไม่อาจชําระเงินตามที่เรียกร้องได้ บริษัท ศ. จึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๕๕ ถึงอธิบดีกรมป่าไม้ให้คืนเงินประกันความผิดตามเงื่อนไขสัมปทานทําไม้ และเงินค่าตอบแทนไม้รายต้นดังกล่าวอีก และบริษัท ศ. ได้อุทธรณ์คําสั่งของอธิบดีกรมป่าไม้ และอธิบดีกรมป่าไม้ เมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๔ วันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๕๔ และเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน ๒๕๕๕ แต่ได้รับการปฏิเสธ บริษัท ศ. จึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอเงินค่าชดเชยดังกล่าวเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ กรณีจึงถือว่าบริษัท ศ. นําคดี มาฟ้องเมื่อเกินระยะเวลาสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี พันระยะเวลาการฟ้องคดี ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๘๔๖/๒๕๕๗)
3. กรณีผู้รับสัมปทานพเิกเฉยไม่ชำระค่าสัมปทาน
กรณีฟ้องว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมออกประทานบัตร ให้กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๔๗ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องชําระ เงินผลประโยชน์พิเศษเพื่อประโยชน์แก่รัฐให้แก่กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กรมทรัพยากรธรณี เดิม) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จดทะเบียนเลิกห้าง เมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ และได้จดทะเบียนเสร็จการชําระบัญชีเมื่อวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงต้องชําระเงินผลประโยชน์พิเศษเพื่อประโยชน์แก่รัฐให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นจํานวน ๑๕๒,๓๕๐ บาท ให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๙ เป็นอย่างช้า แต่กลับเพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดี มาฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้มีการชําระเงินดังกล่าวพร้อมทั้งดอกเบี้ยให้แก่ ผู้ฟ้องคดี นั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จดทะเบียนเลิกห้าง และจดทะเบียนเสร็จการชําระบัญชี ย่อมไม่อาจถือเอาประโยชน์จากเงื่อนไขที่จะขอผ่อนชําระเป็นงวด ๆ ตามที่กําหนดในข้อตกลง การจ่ายผลประโยชน์พิเศษเพื่อประโยชน์แก่รัฐเพื่อตอบแทนการออกประทานบัตรได้ แม้ผู้ฟ้องคดี จะไม่ได้ทวงถามให้ใช้หนี้จํานวนดังกล่าว ผู้ชําระบัญชีก็ต้องวางเงินเท่าจํานวนหนี้นั้น ตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการวางทรัพย์สินแทนชําระหนี้ และผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องเรียกหนี้จํานวนดังกล่าวเอาจากลูกหนี้ ผู้ชําระบัญชี และผู้ค้ำประกันได้ ภายในสองปีนับแต่วันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๙ ซึ่งเป็นวันถึงที่สุดแห่งการชําระบัญชี กรณีจึงต้องถือว่าวันที่มีเหตุแห่งการที่ผู้ฟ้องคดีจะต้องเรียกให้ชําระเงินผลประโยชน์พิเศษ เพื่อประโยชน์แก่รัฐ คือ วันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๙ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า มีการลงพิมพ์ โฆษณาการจดทะเบียนเสร็จการชําระบัญชีของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในหนังสือราชกิจจานุเบกษา วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๐ อันเป็นเวลาภายหลังวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นวันที่หนี้เงินผลประโยชน์พิเศษเพื่อประโยชน์แก่รัฐเพื่อตอบแทนการออกประทานบัตร งวดที่ ๑ ถึงกําหนดชําระ แต่ผู้ฟ้องคดียังไม่ได้รับชําระ กรณีจึงต้องถือว่าผู้ฟ้องคดีได้รู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ ตั้งแต่วันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๐ การที่ผู้ฟ้องคดีนําคดีมาฟ้องต่อศาลเมื่อวันที่ ๑๔ มกราคม ๒๕๕๑ จึงเป็น การยื่นฟ้องคดีต่อศาลภายในระยะเวลาห้าปีนับแต่วันที่ได้รู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ทั้งยังเป็นการยื่นฟ้องเรียกเอาหนี้สินซึ่งลูกหนี้ของตน ภายในสองปีนับแต่วันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๙ ซึ่งเป็นวันถึงที่สุดแห่งการชําระบัญชี ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามที่กําหนดในมาตรา ๑๒๗๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อีกด้วย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๘๕/๒๕๕๙)
การฟ้องขอให้ผู้รับสัมปทานชําระเบี้ยปรับและค่าเสียหายตามสัญญา สัมปทานทําไม้ป่าชายเลนนั้น มีสาเหตุมาจากกรณีต่างๆ เช่น กรณีดําเนินการทําไม้ไม่แล้วเสร็จภายในระยะเวลาตามสัญญาสัมปทาน กรณีผู้รับสัมปทานไม่ดําเนินการปลูกป่าทดแทนตามสัญญาสัมปทาน และกรณีผู้รับสัมปทานถึงแก่ความตาย ซึ่งอาจสรุปคําวินิจฉัยของศาลปกครอง สูงสุดในกรณีต่างๆ ดังกล่าวได้ ดังนี้
๑) กรณีฟ้องขอให้ชําระเบี้ยปรับอันเนื่องมาจากผู้รับสัมปทาน ดําเนินการไม่แล้วเสร็จภายในระยะเวลาสัญญาสัมปทาน ถือว่าผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึง เหตุแห่งการฟ้องคดีนับแต่วันพ้นกําหนดระยะเวลาตามหนังสือทวงถามให้ชําระเบี้ยปรับ ฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๕๒-๒๖๓/๒๕๔๗ และที่ ๓๖๘-๓๗๐/๒๕๔๗)
๓) กรณีฟ้องขอให้ชําระเบี้ยปรับและค่าเสียหายตามสัญญากรณี ผู้รับสัมปทานถึงแก่ความตาย ถือว่าผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงการตายของผู้รับสัมปทาน อันเป็นวันเริ่มนับอายุความฟ้องคดีเพื่อเรียกให้ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นทายาทของ ผู้รับสัมปทานชําระหนี้ที่ผู้รับสัมปทานค้างชําระตามสัญญาสัมปทานนับแต่วันที่ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคําร้องขอรับโอนสัมปทาน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖๑/๒๕๔๗ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๗๔/๒๕๔๙)
๔) การฟ้องขอให้ชําระค่าเสียหายอันเนื่องมาจากผู้ให้สัมปทาน สั่งระงับการดําเนินการตามสัญญาสัมปทาน เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีเพื่อขอขยายเวลาการทําไม้ตามสัญญาสัมปทานทําไม้ป่าชายเลนเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับสัมปทานไม่ได้รับอนุญาตให้ขยาย ระยะเวลาการทําไม้ตามสัญญาดังกล่าว อันเป็นกรณีที่สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีถูกสั่งให้ ระงับการทําไม้ชั่วคราวตั้งแต่ปี ๒๕๔๐ ถึงปี ๒๕๔๓ และต่อมาจึงได้รับอนุญาตให้ทําไม้ต่อไป จนสิ้นสุดสัมปทาน เมื่อระยะเวลาตามสัญญาสัมปทานสิ้นสุดลง ผู้ฟ้องคดีได้ขอขยายเวลาการ ทําไม้ตามสัญญาสัมปทานออกไปอีกเพื่อชดเชยระยะเวลาที่ถูกสั่งให้ระงับการทําไม้ชั่วคราว ข้างต้น โดยผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ให้สัมปทานได้แจ้งมติของคณะกรรมการนโยบายป่าไม้แห่งชาติ ที่พิจารณาไม่ให้ขยายเวลาการทําไม้สัมปทานให้ผู้ฟ้องคดีทราบตามหนังสือลงวันที่ 9 ธันวาคม ๒๕๕๔ นั้น ถือว่าผู้ฟ้องคดีได้รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตั้งแต่วันดังกล่าว เมื่อผู้ฟ้องคดีนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองในวันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๔๕ กรณีจึงยังไม่พ้นกําหนดระยะเวลา การฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๔๙๑/๒๕๕๕)
การฟ้องเรียกคืนเงินประกันการปฏิบัติตามสัญญาสัมปทาน
กรณีการฟ้องเรียกให้ผู้รับสัมปทานตามสัญญาสัมปทานทําไม้ ป่าชายเลนชําระค่าเปิดป่าตามสัญญาสัมปทาน แต่ผู้รับสัมปทานซึ่งเป็นผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่า ตนไม่ได้ทําผิดข้อสัญญา ประกอบกับได้มีการวางเงินประกันการชําระเบี้ยปรับตามสัญญา ดังกล่าวไว้ โดยผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิเรียกคืนเมื่อสิ้นสุดสัญญาสัมปทาน ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี จึงได้ฟ้องแย้งขอให้ผู้ฟ้องคดีคืนเงินประกันฯ แก่ผู้ถูกฟ้องคดี นั้น การฟ้องแย้งดังกล่าว เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาสัมปทานอันเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เมื่อปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีฟ้องแย้งเพื่อขอเงินประกันฯ คืน เมื่อพ้นกําหนดหนึ่งปีนับแต่วันสิ้นสุดสัญญาสัมปทานซึ่งเป็นวันที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิเรียก เงินประกันฯ คืน และเป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี จึงเป็นการฟ้องแย้งเมื่อพัน กําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๙-๕๕๐/๒๕๔๖)
การฟ้องเรียกให้ผู้รับสัมปทานชําระเงินเพิ่มอันเนื่องมาจากการชําระค่าตอบแทน การใช้ความถี่วิทยุรายปีเกินเวลาที่กําหนด
กรณีที่สํานักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (ผู้ฟ้องคดี) ทําสัญญาเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๓๓ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีเช่าใช้เครื่องวิทยุคมนาคมและอุปกรณ์วิทยุ คมนาคม พร้อมทั้งได้รับการจัดสรรความถี่วิทยุจํานวน ๑ ความถี่ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๓๙ กระทรวงคมนาคมได้มีประกาศกําหนดให้ผู้ใช้ความถี่วิทยุต้องเสียค่าตอบแทนการใช้ ความถี่วิทยุในข่ายวิทยุคมนาคมเฉพาะกิจเป็นรายปี หากไม่ชําระค่าตอบแทนดังกล่าวในเวลาที่กําหนด จะต้องชําระเงินเพิ่มในอัตราร้อยละ ๑ ของค่าตอบแทนฯ ที่ต้องชําระต่อวัน นับแต่วัน ถัดจากวันครบกําหนดเป็นต้นไปจนกว่าจะชําระครบถ้วน โดยผู้ถูกฟ้องคดีต้องชําระค่าตอบแทนฯ รายปีงวดแรกภายใน ๖๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งจากผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้รับ หนังสือแจ้งดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องชําระค่าตอบแทนฯ รายปีงวดแรกในวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๓๙ แต่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีชําระค่าตอบแทน ดังกล่าวในวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๒ โดยไม่ได้ชําระเงินเพิ่มในอัตราร้อยละ ๑ ของค่าตอบแทนฯ ตามประกาศกระทรวงคมนาคมข้างต้น ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งเตือนให้ ผู้ถูกฟ้องคดีชําระเงินดังกล่าวแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉยไม่ยอมชําระ นั้น กรณีเป็นคดีพิพาท เกี่ยวกับการเรียกค่าตอบแทนตามสัญญาอนุญาตให้ใช้ความถี่วิทยุอันมีลักษณะเป็นสัญญา สัมปทาน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง เมื่อปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีต้องชําระ ค่าตอบแทนฯ รายปีงวดแรกในวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๓๙ แต่ได้ชําระเงินดังกล่าวในวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๒ โดยไม่ได้ชําระเงินเพิ่มฯ ถือว่าผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี เพื่อเรียกเงินเพิ่มฯ ตั้งแต่วันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๓๙ อันเป็นวันที่ผู้ฟ้องคดีอาจบังคับสิทธิ เรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีชําระเงินเพิ่มฯ ได้เป็นต้นมา จนถึงวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๒ อันเป็นวันสุดท้ายที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องชําระเงินเพิ่มฯ เมื่อผู้ฟ้องคดีนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ในวันที่ ๕ ธันวาคม ๒๕๕๔ จึงเป็นการฟ้องเมื่อพ้นกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๙๐/๒๕4๙)
การแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวงในกรณีที่คู่สัญญาไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ อันเป็นการเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของสัญญาที่อยู่ภายในขอบเขตงานตามโครงการที่คู่สัญญาสัมปทานทางหลวงมีอยู่ต่อกัน ที่มิใช่การดำเนินโครงการใหม่ที่แยกออกจากโครงการตามสัญญาสัมปทานทางหลวงเดิม เป็นกรณีที่ไม่จำต้องตั้งคณะกรรมการขึ้นพิจารณาตามมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น ในกรณีที่ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ภายหลังจากที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมและอธิบดีกรมทางหลวงได้ดำเนินการตามมาตรา ๒๒ และมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวงที่คู่สัญญาไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ภายใต้ขอบเขตของงานตามโครงการที่คู่สัญญามีอยู่ต่อกันเดิม โดยมิได้มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นพิจารณาตามมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันก่อน จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย
การแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานดังกล่าวเป็นกรณีที่คู่สัญญาไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ จึงเป็นการเปลี่ยนแปลงสาระสาคัญของสัญญาที่อยู่ภายในขอบเขตงานตามโครงการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะคู่สัญญาสัมปทานทางหลวงมีอยู่ต่อกัน กรณีมิใช่การดำเนินโครงการใหม่ที่แยกออกจากโครงการตามสัญญาสัมปทานทางหลวงฯ เดิม และบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวงฯฉบับที่ ๒/๒๕๓๙ จึงไม่ต้องตั้งคณะกรรมการตามมาตรา ๑๓๑ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐฯ แต่อยู่ในขั้นตอนการกำกับ ดูแลซึ่งเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการตามมาตรา ๒๒๒ และมาตรา ๒๓๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว กรณีจึงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมาย มติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐ ที่เห็นชอบบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวงฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๕๐ จึงชอบด้วยกฎหมายและเมื่อข้อ ๕ ของบันทึกข้อตกลงฉบับดังกล่าวระบุว่า อัตราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทให้เป็นไปตามตารางท้ายข้อนี้ และมีผลใช้บังคับได้ทันที โดยการปรับใช้อัตราค่าผ่านทางตามตารางนี้ ผู้รับสัมปทานไม่ต้องขออนุญาตจากกรมทางหลวงอีก แต่ผู้รับสัมปทานต้องแจ้งให้กรมทางหลวงทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า ๓๐ วัน และให้ผู้รับสัมปทานประกาศและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบล่วงหน้าเป็นเวลาพอสมควร ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ดำเนินการโดยมีหนังสือแจ้งการปรับใช้อัตราค่าผ่านทางไปยังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า ๓๐ วัน และได้ประกาศลงโฆษณาในหนังสือพิมพ์หลายฉบับ รวมทั้งปิดป้ายประชาสัมพันธ์ที่บริเวณด่านเก็บค่าผ่านทางทุกด่านให้ประชาชนทราบล่วงหน้าแล้ว การดำเนินการประกาศปรับใช้อัตราค่าผ่านทางของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน พิพากษายกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๖๓/๒๕๕๙)
การกำหนดอัตราค่าผ่านทางพิเศษ
การที่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยได้ให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมและลงทุนเพื่อพัฒนาระบบการคมนาคมของประเทศ รวมทั้งขยายโครงข่ายของระบบทางพิเศษซึ่งเป็นบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม และเป็นระบบการคมนาคมทางเลือกของประชาชน ภายใต้หลักการเพื่อความเป็นธรรมของสังคม โดยส่วนรวม ซึ่งผู้ใช้บริการจะเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นตามระยะทางของการใช้บริการและในอัตราตามที่ผู้มีอำนาจตามกฎหมายกำหนดขึ้นภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล การดำเนินโครงการดังกล่าวของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย จึงมิใช่การแสวงหาผลประโยชน์ในทางธุรกิจ หากแต่เป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะอันเป็นการแก้ไขปัญหาการจราจรของประเทศ ซึ่งรายได้ที่ได้รับนอกจากจะนำส่งคืนรัฐและนำไปชำระหนี้เงินกู้ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเองแล้ว ส่วนหนึ่งยังนำไปใช้ในการบำรุงรักษาทางพิเศษให้มีสภาพการใช้งานได้อย่างปลอดภัยตลอดเวลา รวมถึงนำไปใช้ในการลงทุนก่อสร้างโครงการใหม่ ๆ การจัดเก็บค่าผ่านทางพิเศษจึงเป็นการลดภาระหนี้สาธารณะของประเทศ อันเป็นไปตามหลักความยุติธรรมในสังคมที่ให้ผู้ใช้ทางเป็นผู้จ่าย ไม่ใช่นำเงินภาษีของประชาชนทั้งประเทศมาใช้จ่ายเพื่อประโยชน์ของคนกลุ่มหนึ่งที่ใช้ทางพิเศษ โดยได้คำนึงถึงการคุ้มครองผู้บริโภคด้วยแล้ว เมื่อในการพิจารณาปรับอัตราค่าผ่านทางพิเศษจะต้องผ่านขั้นตอนการพิจารณาและเห็นชอบจากคณะอนุกรรมการพิจารณาค่าผ่านทางพิเศษและคณะกรรมการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ก่อนที่การทางพิเศษแห่งประเทศไทย จะดำเนินการจัดทำร่างประกาศเพื่อกำหนดอัตราค่าผ่านทางพิเศษเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมพิจารณาออกประกาศเพื่อใช้บังคับต่อไป อีกทั้งข้อสัญญาที่เกี่ยวข้องไม่เปิดโอกาสให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดปรับอัตราค่าผ่านทางพิเศษได้เองตามอำเภอใจประกอบกับหากไม่มีการปรับอัตราค่าผ่านทางพิเศษตามสัญญาแล้ว บริษัทร่วมลงทุนอาจใช้สิทธิเรียกร้องให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยชดเชยรายได้ส่วนที่ขาดหายไปจากจำนวนเงินที่ควรได้รับ ซึ่งจะเป็นภาระต่อภาครัฐ และยังอาจทำให้เกิดภาวะขาดความเชื่อมั่นที่เอกชนมีต่อรัฐบาลในการเข้าร่วมลงทุนในโครงการอื่น ๆ ได้ ดังนั้น การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมและคณะกรรมการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ปรับขึ้นอัตราค่าผ่านทางพิเศษโดยคำทำให้นึงถึงเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาและแนวปฏิบัติซึ่งสอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐ ประกาศกระทรวงคมนาคมเกี่ยวกับการปรับขึ้นอัตราค่าผ่านทางพิเศษดังกล่าว จึงชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๔๘/๒๕๖๐)
สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายบริหารจัดการความรู้ สำนักงานวิชาการ
ศูนย์ราชการฯ อาคารราชบุรีดิเรกฤทธิ์
เขตหลักสี่ กรุงเทพฯ
Email: kmcenter@ago.go.th
Phone: 02-142-1499
Fax: 02-143-9475
สำนักงานอัยการสูงสุด